Questo articolo è la parte 3 della serie "Vera attività indipendente dalla disoccupazione".
L'integrazione delle persone in cerca d'impiego nel primo mercato del lavoro costituisce il mandato principale dell'Assicurazione svizzera contro la disoccupazione (ALV). Uno strumento specifico e altamente complesso per il raggiungimento di questo obiettivo sovraordinato è rappresentato dalla misura del mercato del lavoro (AMM) per la "Promozione dell'attività indipendente" (FSE) ai sensi degli artt. da 71a a 71d della Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (AVIG) in combinato disposto con gli artt. da 95a a 95e dell'Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione (AVIV).
Questa misura ha lo scopo di consentire alle persone disoccupate la pianificazione e la preparazione strutturata di un'attività indipendente duratura ed economicamente sostenibile, senza che queste siano soggette, durante la fase di pianificazione, alla pressione esistenziale dell'immediata perdita di guadagno o al rigido obbligo di cercare un impiego. Il sostegno finanziario avviene in primo luogo attraverso l'erogazione di regolari indennità giornaliere di disoccupazione durante una fase di pianificazione definita e, in via sussidiaria, attraverso l'eventuale assunzione dei rischi di perdita nei fideiussioni.
Il presente rapporto analizza la misura FSE con un'estrema profondità contenutistica e giuridica. L'indagine si basa integralmente sulle basi legali della Confederazione, sulla giurisprudenza attuale del Tribunale federale, sulle direttive vincolanti della Segreteria di Stato dell'economia (SECO AVIG-Praxis AMM e ALE) nonché sulle specifiche disposizioni d'esecuzione cantonali del Cantone dei Grigioni. Un particolare focus regionale è posto sulla gestione amministrativa per le persone in cerca d'impiego della regione Viamala, nello specifico del Comune di Domleschg, in interazione con il competente Centro regionale di collocamento (RAV) di Thusis, l'Ufficio dell'industria, delle arti e dei mestieri e del lavoro (KIGA) dei Grigioni e l'Istituto delle assicurazioni sociali (SVA) dei Grigioni.
Requisiti per l'ottenimento delle indennità giornaliere durante la fase di pianificazione
La concessione delle indennità giornaliere per la promozione dell'attività indipendente è subordinata a rigide condizioni normative da soddisfare in modo cumulativo. L'esame materiale di questi requisiti spetta all'ufficio cantonale, nel Cantone dei Grigioni il KIGA, in stretta coordinazione con la cassa di disoccupazione (ALK) competente. La misura non serve esplicitamente a procurare alle persone assicurate ingiustificati vantaggi economici o a sovvenzionare singoli settori, bensì ha come obiettivo primario la cessazione duratura della disoccupazione.
La persona richiedente deve soddisfare in primo luogo i requisiti generali del diritto all'indennità di disoccupazione (ALE) ai sensi dell'art. 8 AVIG. Ciò implica che la persona interessata debba essere imperativamente disoccupata e subire una perdita di lavoro computabile di almeno due giornate lavorative intere consecutive, che comporti una perdita di guadagno. Per quanto riguarda il periodo di contribuzione, la legge richiede la prova di almeno 12 mesi di contribuzione all'interno del regolare periodo di quadro di due anni per il periodo di contribuzione. Tuttavia, il legislatore concede delle eccezioni: anche le persone esonerate per legge dall'adempimento del periodo di contribuzione – ad esempio a causa di una formazione scolastica, di una malattia o del venir meno di una rendita dell'Assicurazione per l'invalidità (IV) – possono avere diritto alle indennità giornaliere della fase di pianificazione, tenendo conto di eventuali periodi di attesa particolari.
Un requisito demografico obbligatorio è che la persona assicurata abbia compiuto il 20° anno di età al momento dell'erogazione della prestazione. È inoltre indispensabile un domicilio legale in Svizzera; i lavoratori frontalieri sono esclusi da questa specifica prestazione della ALV svizzera e devono far valere i propri diritti nello Stato di residenza.
Una premessa fondamentale è costituita dalla generale idoneità al collocamento della persona richiedente. La persona deve essere fondamentalmente disposta, in grado e autorizzata ad accettare un lavoro adeguato fino al momento della decisione conforza di giudicato di concessione della FSE da parte del KIGA. La SECO stabilisce in modo inequivocabile nella sua prassi AVIG AMM (Rz. K31) che un'inidoneità al collocamento esistente non può essere legittimata da una decisione FSE emessa con effetto retroattivo. Ciò vale in particolare nelle costellazioni in cui la persona assicurata ha già iniziato autonomamente l'attuazione della fase di pianificazione senza aver presentato entro un termine utile una domanda formale al RAV competente. L'accettazione di un impiego dipendente adeguato gode sempre di priorità rispetto alla promozione di un'attività indipendente nella prassi del KIGA.
| Criterio | Definizione giuridica e declinazione nel contesto FSE | |---|---| | Disoccupazione | Perdita di lavoro e di guadagno computabile di almeno 2 giorni; iscrizione al RAV. | | Periodo di contribuzione | 12 mesi di contribuzione in 2 anni o presenza di un motivo di esonero legale (art. 14 AVIG). | | Età & Domicilio | Compimento del 20° anno di età; domicilio obbligatorio in Svizzera (esclusi i frontalieri). | | Idoneità al collocamento | Fondamentale disponibilità e capacità di accettare un lavoro adeguato fino alla decisione formale FSE. | | Causalità | Nessuna colpa personale nello stato di disoccupazione al fine di fondare un'impresa. | | Stato del progetto | Destinazione obbligatoria a una nuova fondazione; nessuna ripresa di aziende esistenti. |
Un ostacolo giuridico critico durante l'esame della domanda è il nesso causale tra l'insorgere della disoccupazione e il desiderio di attività indipendente. Secondo la consolidata prassi SECO AVIG AMM (Rz. K7), il sostegno finanziario ai sensi degli artt. 71a e segg. AVIG è strettamente escluso se la persona assicurata ha disdetto il suo ultimo impiego dipendente al solo scopo di diventare indipendente. L'assicurazione contro la disoccupazione è concepita come un'assicurazione contro i danni e non può essere legalmente intesa come un fondo statale per la creazione d'imprese.
Se un posto di lavoro viene abbandonato per propria colpa e senza un motivo giustificato (art. 30 cpv. 1 lett. a AVIG), l'ufficio cantonale dispone la sospensione del diritto all'indennità. Il Tribunale federale ha confermato in una giurisprudenza costante che la durata della sospensione si commisura al grado della colpa e può arrivare fino a 60 giorni in caso di colpa grave. Se esiste un legame causale diretto tra questa disdetta imputabile e la domanda FSE, la richiesta viene integralmente respinta. Questo nesso causale ostativo si considera giuridicamente interrotto solo se la persona assicurata si decide per l'attività indipendente dopo diversi mesi di regolare percezione delle indennità giornaliere ed evidente infruttuosa ricerca di un impiego, oppure se nel frattempo ha svolto un'attività dipendente nel libero mercato del lavoro per almeno sei mesi consecutivi.
Un'altra distinzione essenziale riguarda la natura dell'iniziativa: nuova fondazione contro ripresa d'azienda. Le indennità giornaliere della fase di pianificazione servono concettualmente ed esclusivamente alla preparazione di un'esistenza economica del tutto nuova. La giurisprudenza del Tribunale federale e le direttive esplicite della SECO (Rz. K23) statuiscono che in caso di ripresa di un'azienda già esistente ed operativamente attiva, o in caso di partecipazione societaria ad una struttura di questo tipo, non possono essere approvate indennità giornaliere per la fase di pianificazione. La ratio giuridica ed economica alla base stabilisce che per un'impresa consolidata la fase primaria di pianificazione e preparazione per la penetrazione del mercato è già conclusa. Le modifiche amministrative da effettuare, come ad esempio le iscrizioni al registro di commercio o gli appuntamenti notarili in caso di ripresa, sono considerate meri atti esecutivi di una decisione imprenditoriale già presa e non giustificano un esonero di diversi mesi dagli obblighi dell'assicurazione contro la disoccupazione.
Se tutti i prerequisiti normativi sono soddisfatti, l'ufficio cantonale autorizza una fase di pianificazione di massimo 90 indennità giornaliere, il che corrisponde a una durata temporale di circa quattro mesi. Se nel regolare periodo di quadro di due anni per la percezione delle prestazioni rimangono alla persona assicurata meno di 90 indennità giornaliere, queste indennità per la pianificazione possono essere concesse solo nell'ambito del diritto residuo rimanente, poiché un superamento del periodo di quadro legale non è consentito. Se più persone disoccupate decidono di sviluppare insieme un unico progetto, ognuna di esse ha un diritto individuale a un massimo di 90 indennità giornaliere.
Durante questa fase autorizzata scatta un importante privilegio amministrativo: la persona assicurata è completamente esonerata dalle ordinarie prescrizioni di controllo ai sensi dell'art. 17 AVIG. Non deve dimostrare alla cassa di disoccupazione le proprie ricerche di lavoro personali ed è esentata dall'obbligo di partecipare ai colloqui di consulenza per il collocamento presso il RAV. In questo arco di tempo continua a ricevere il 70 o l'80 percento del suo guadagno assicurato sotto forma di indennità giornaliere, al fine di potersi dedicare a tempo pieno all'elaborazione della propria azienda. Prima o durante questa fase di pianificazione, il KIGA può autorizzare la frequenza di corsi o coaching specifici (ad esempio il programma di promozione FsE dell'IFJ) per fornire gli strumenti metodologici per l'apertura dell'attività; durante la durata di tali corsi la fase di pianificazione FSE viene formalmente sospesa e la persona percepisce le ordinarie prestazioni ALE, dopo di che il resto delle indennità giornaliere FSE può continuare ad essere percepito.
Il Businessplan: presentazione, verifica della sostenibilità e dimensioni finanziarie
La semplice dichiarazione di volontà di volersi mettere in proprio uscendo dalla disoccupazione non è in alcun caso sufficiente per l'avvio della misura FSE. Il legislatore richiede imperativamente la presentazione di un documento concettuale ben documentato.
Ai sensi dell'art. 71a cpv. 1 AVIG e della direttiva SECO (Rz. K36), la persona richiedente deve presentare un cosiddetto progetto di massima, tipicamente sotto forma di un business plan o di un documento concettuale dettagliato. Questo progetto di massima deve essere obbligatoriamente orientato a costruire un'esistenza economica duratura e sostenibile. Dal punto di vista del contenuto, l'amministrazione richiede dati strutturati e realistici su diversi settori aziendali. All'inizio vi è la descrizione dell'idea imprenditoriale, che definisce con precisione i prodotti o servizi offerti e la proposta di valore unica (Unique Selling Proposition). Collegata ad essa viene richiesta un'analisi di mercato che identifichi i concorrenti diretti, ne valuti i punti di forza e di debolezza e definisca la clientela target nonché i mercati geografici di sbocco. Devono essere illustrati anche gli aspetti operativi come l'organizzazione del personale, la logistica, le infrastrutture e i locali necessari, nonché la forma giuridica pianificata e la sede dell'impresa.
Il nucleo quantitativo del business plan è costituito dalla pianificazione finanziaria: qui devono essere elaborati un budget dettagliato di liquidità ed esercizio per il primo anno operativo, una scomposizione del capitale proprio e di terzi necessario nonché una pianificazione realistica del fatturato e del rendimento. Il dossier è completato da un piano d'azione cronologico che illustra in modo trasparente le pietre miliari e i compiti da svolgere fino all'avvio definitivo dell'impresa. In aggiunta a questi documenti specifici per il business, la domanda FSE deve essere integrata da allegati formali quali un CV aggiornato, diplomi di formazione rilevanti e attestati di lavoro, al fine di dimostrare l'idoneità personale e la qualifica specifica nel settore della persona fondatrice.
Per una persona in cerca d'impiego con domicilio nel comune politico di Domleschg (nato dalle fusioni delle frazioni di Almens, Paspels, Pratval, Rodels e Tomils), il processo amministrativo inizia imperativamente presso il Centro regionale di collocamento (RAV) di Thusis, situato in Feldstrasse 2 / 4 a 7430 Thusis. La consulenza del personale del RAV registra inizialmente il desiderio di attività indipendente, valuta l'idoneità in un primo colloquio di consulenza e consegna il formulario dettagliato. La domanda FSE completata in ogni sua parte, incluso il business plan e tutti gli allegati, viene poi presentata tramite il RAV. Il RAV di Thusis effettua un esame preliminare formale e stabilisce se i criteri relativi al diritto assicurativo sono soddisfatti, prima di inoltrare il dossier all'istanza decisionale cantonale superiore. Nel Cantone dei Grigioni la decisione materiale finale sulla concessione delle misure FSE spetta all'Ufficio dell'industria, delle arti e dei mestieri e del lavoro (KIGA), nello specifico al servizio Misure del mercato del lavoro (AMM) con sede in Ringstrasse 10 a 7001 Coira.
La valutazione contenutistica e microeconomica del progetto presentato viene effettuata dagli specialisti del servizio AMM del KIGA dei Grigioni. Il focus di questa valutazione è posto sulla sostenibilità economica e sulla durevolezza del modello di business nel contesto di mercato regionale e sovraregionale. Se la fattibilità operativa appare dubbia alla luce dei numeri presentati, o se emerge che la persona assicurata sarebbe impiegata solo parzialmente dall'impresa pianificata (sottooccupazione) e rimarrebbe quindi parzialmente disoccupata a tempo indeterminato, il KIGA è tenuto per legge a respingere il progetto. Le indennità giornaliere della ALV non devono in nessun caso essere strumentalizzate per mantenere artificialmente una sottooccupazione permanente o un progetto amatoriale non redditizio attraverso i sussidi della comunità degli assicurati.
Oltre all'erogazione di indennità giornaliere, la AVIG prevede all'art. 71a cpv. 2 una forma di prestazione sussidiaria: l'assunzione del rischio di perdita tramite una fideiussione. Se la persona assicurata richiede questa opzione, il business plan viene sottoposto ad un esame del credito ancora più rigoroso, analogo a quello bancario. Il KIGA dei Grigioni inoltra in questo caso il dossier a un'organizzazione di fideiussione riconosciuta e sovvenzionata dalla Confederazione. Per il Cantone dei Grigioni è competente principalmente la cooperativa di fideiussione per PMI BG OST-SÜD con sede a San Gallo, che opera secondo principi aziendali ma senza scopo di lucro. Questa cooperativa può concedere fideiussioni fino a un importo massimo di 1 milione di franchi svizzeri, con il Fondo di compensazione della ALV che si assume il 20 percento di questo rischio in caso di perdita (massimo 200'000 franchi). La BG OST-SÜD valuta il modello di business, le cifre previsionali per i tre anni successivi, la pianificazione della liquidità e la solvibilità dei promotori tramite dettagliati calcoli di sostenibilità finanziaria.
L'assunzione di una tale fideiussione comporta dei costi per i richiedenti: l'esame incide con una tassa base di 500 franchi per crediti fino a 30'000 franchi, a cui si aggiungono 100 franchi per ogni ulteriori 10'000 franchi, anche se la SECO si fa carico di queste tasse nell'ambito della FSE; per la fideiussione in essere viene successivamente prelevato un premio di rischio annuale dell'1.25% dell'importo fideiussorio. Un aspetto temporale fondamentale: se una persona disoccupata desidera cumulare le indennità giornaliere della fase di pianificazione con una tale garanzia del rischio di perdita, la relativa domanda deve essere tassativamente presentata entro le prime 19 settimane di disoccupazione controllata; se viene richiesta solo la fideiussione senza indennità giornaliere, il termine di presentazione sale a 35 settimane.
| Tipo di prestazione FSE | Combinabilità | Termine di presentazione formale | Istanza di esame competente | |---|---|---|---| | Solo indennità di pianificazione (Max. 90 giorni) | Può essere richiesta come misura unica. | Nessun termine rigido (ma deve essere gestita entro il regolare periodo di quadro). | KIGA Grigioni (Servizio AMM) | | Fideiussione + Indennità (Cumulo) | Combina esonero con copertura del capitale. | Tassativamente entro le prime 19 settimane di disoccupazione controllata. | KIGA Grigioni & BG OST-SÜD | | Solo Fideiussione (Garanzia rischio perdita) | Per progetti già completamente pianificati. | Tassativamente entro le prime 35 settimane di disoccupazione controllata. | KIGA Grigioni & BG OST-SÜD |
Insidie dell'iscrizione all'AVS e dimensioni del diritto delle assicurazioni sociali
Il processo transizionale dallo stato di disoccupato dipendente all'attività indipendente è caratterizzato in Svizzera da una fitta e spesso poco intuitiva rete di obblighi di diritto sociale e fiscale. Il riconoscimento formale come "lavoratore indipendente" non avviene affatto automaticamente con l'iscrizione nel registro di commercio, ma richiede una procedura specifica presso l'Assicurazione federale per la vecchiaia e i superstiti (AVS). Per le persone con sede dell'attività nel Domleschg, l'Istituto delle assicurazioni sociali (SVA) dei Grigioni in Ottostrasse 24 a Coira è l'autorità competente per materia e territorio. Qui si celano notevoli insidie che, in caso di pianificazione insufficiente, possono portare alla restituzione delle prestazioni ALV, al rifiuto dell'erogazione dei fondi della cassa pensione o a massicci conguagli fiscali.
Il dilemma con le maggiori conseguenze giuridiche si presenta ai fondatori già al momento della scelta della forma giuridica. La prassi SECO (Rz. K12) concede ai partecipanti alla FSE la libertà formale nella scelta del proprio veicolo giuridico, ma le conseguenze nel diritto delle assicurazioni sociali sono dicotomiche: se un fondatore sceglie una ditta individuale o una società in nome collettivo, la SVA dei Grigioni lo qualifica come lavoratore indipendente. Egli si assume l'intero rischio d'impresa e versa contributi personali AVS/AI/IPG fino a un massimo del 10% sul suo reddito da lavoro netto. In questo status viene meno l'obbligo contributivo all'assicurazione contro la disoccupazione; di conseguenza, in caso di fallimento dell'attività, non esiste più alcuna protezione contro la disoccupazione e la stipula di un'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni (LAINF) decade a favore di soluzioni volontarie o del prolungamento della copertura infortuni ALV tramite un'assicurazione convenzionale presso la Suva per un massimo di sei mesi.
Se invece il fondatore costituisce una persona giuridica (Sagl o SA), dalla prospettiva dogmatica della SVA dei Grigioni diventa un lavoratore dipendente della propria società. Ciò obbliga lui e la sua società al versamento di tutti i contributi sociali paritetici, compresi i premi ALV e i contributi alla previdenza professionale (cassa pensione, LPP), a condizione che il salario superi la soglia di entrata di 22'050 franchi all'anno. La "trappola ALV" qui nascosta (sancita dall'art. 31 cpv. 3 lett. c AVIG) stabilisce tuttavia che questi soci, nonostante il costante versamento dei contributi, non hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto o alle regolari indennità di disoccupazione in caso di un massiccio calo degli ordini o di una crisi, finché possono influenzare in modo determinante le decisioni strategiche dell'azienda nella loro qualità di amministratori o membri del consiglio di amministrazione. Il legislatore impedisce così il potenziale di abuso per cui gli imprenditori potrebbero mettersi in lavoro ridotto a spese della ALV. Solo in caso di una definitiva e irreversibile separazione dall'azienda – tramite liquidazione, fallimento o vendita totale delle quote e cancellazione del diritto di firma dal registro di commercio – sorge un diritto legalmente perseguibile all'indennità di disoccupazione.
Un'altra profonda insidie giuridica è la problematica della "falsa attività indipendente". Quando i fondatori scelgono la strada della ditta individuale, il riconoscimento dello status da parte della SVA dei Grigioni avviene imperativamente ex post, ovvero solo dopo che l'attività è stata effettivamente avviata. La SVA non basa la sua valutazione sulle dichiarazioni contrattuali tra il mandatario e i suoi clienti, ma analizza rigorosamente la reale situazione economica. Per essere qualificati come indipendenti ai sensi del diritto delle assicurazioni sociali, devono essere soddisfatti cumulativamente criteri stringenti: il fondatore deve effettuare investimenti significativi nella propria infrastruttura aziendale, assumersi personalmente il rischio finanziario di incasso e di perdita, presentarsi sul mercato con il proprio nome aziendale e non essere soggetto alle direttive di terzi nell'esecuzione dei propri ordini. Come regola generale centrale delle casse di compensazione vale la pluralità dei committenti. Se il titolare della ditta individuale genera oltre il 50 percento del suo reddito annuo presso un unico committente o dispone di meno di tre clienti indipendenti, sorge il forte sospetto di dipendenza economica e di falsa attività indipendente. Se la SVA rifiuta il riconoscimento o lo revoca posteriormente nell'ambito di un ordinario controllo del datore di lavoro, le conseguenze fiscali sono draconiane: il "cliente" formale viene riqualificato ex tunc come datore di lavoro legale ed è costretto a versare retroattivamente fino a cinque anni i contributi dei lavoratori e del datore di lavoro per AVS/AI/IPG, ALV e i premi LPP sull'onorario corrisposto. Per il partecipante alla FSE ciò non significa solo la perdita della propria attività indipendente, ma lo espone al rischio che il KIGA dei Grigioni metta in discussione le indennità giornaliere della fase di pianificazione concesse, qualora si crei l'impressione che la presunta fondazione d'impresa fosse fin dall'inizio concepita per mascherare un impiego fisso sotto le spoglie di un mandato.
Per molti fondatori, il capitale accumulato nelle casse pensione (LPP) rappresenta la fonte di finanziamento più importante per l'attività indipendente. Anche in questo caso la regolamentazione cela ostacoli insidiosi. Il prelievo in contanti della prestazione di libero passaggio a scopo di fondazione d'impresa è consentito dalla Legge sul libero passaggio (LFLP), ma è legato a severe restrizioni formali. In primo luogo, questo prelievo è dogmaticamente possibile solo al momento della fondazione di una ditta individuale o di una società in nome collettivo; come già illustrato, il fondatore di una SA o Sagl rimane nella posizione di un dipendente, per cui gli è categoricamente precluso il prelievo anticipato dei fondi a scopo di attività indipendente. In secondo luogo, gli istituti di previdenza richiedono come conditio sine qua non una conferma ufficiale della SVA dei Grigioni che la persona interessata è affiliata alla cassa di compensazione come lavoratore indipendente a titolo principale.
L'aspetto più critico è tuttavia il termine di decadenza assoluto: la domanda di pagamento in contanti del capitale previdenziale deve essere tassativamente presentata alla cassa pensione o alla fondazione di libero passaggio entro 12 mesi dall'effettivo inizio dell'attività indipendente. Se il fondatore manca questo termine – ad esempio perché ha ritardato l'ingresso sul mercato o perché il processo di riconoscimento presso la SVA dei Grigioni si è protratto a causa di richieste di chiarimento su fatture o offerte –, l'accesso ai fondi della cassa pensione per questo scopo è irrevocabilmente decaduto. Chi di conseguenza, in mancanza di un vincolo LPP, desidera assicurarsi privatamente, può risparmiare come indipendente senza cassa pensione tramite il terzo pilastro (pilastro 3a) fino al 20 percento del proprio reddito annuo netto (nell'anno fiscale 2026 fino a un massimo di 36'288 franchi) con agevolazioni fiscali per la vecchiaia.
Oltre a queste considerazioni di diritto sociale, non bisogna trascurare l'aspetto fiscale: anche le indennità giornaliere di disoccupazione percepite dal KIGA durante la fase di pianificazione sono considerate reddito imponibile dal punto di vista fiscale, motivo per cui i beneficiari devono accantonare le somme corrispondenti per le imposte cantonali e l'imposta federale diretta.
Cancellazione dal RAV Domleschg e le conseguenze giuridiche dopo la fase di pianificazione
Per le persone in cerca d'impiego residenti nei comuni del Domleschg, il Centro regionale di collocamento (RAV) di Thusis rappresenta l'interfaccia primaria con l'assicurazione contro la disoccupazione. La scadenza del calendario della fase di pianificazione autorizzata di un massimo di 90 giorni segna un momento di svolta giuridicamente rilevante, in cui deve essere presa una decisione definitiva e vincolante sul futuro professionale della persona assicurata.
Immediatamente dopo la scadenza della fase di pianificazione autorizzata, ma al più tardi in concomitanza con la percezione dell'ultima indennità giornaliera FSE, la persona assicurata è tenuta per legge a dichiarare per iscritto al servizio Misure del mercato del lavoro del KIGA dei Grigioni a Coira e al consulente del personale del RAV di Thusis se il progetto delineato nel business plan verrà realizzato operativamente e se verrà avviata l'attività indipendente a titolo principale o meno. Questo momento richiede una decisione strettamente binaria. Una prosecuzione ibrida, in cui la persona porta avanti a tempo parziale il progetto FSE forse non ancora del tutto maturo, dichiara la propria attività indipendente come guadagno intermedio e contemporaneamente continua a richiedere indennità giornaliere dall'assicurazione ordinaria contro la disoccupazione, è categoricamente vietata dall'ordinanza dopo la percezione delle indennità di pianificazione.
Scenario A: Avvio con successo dell'attività indipendente e la rete di protezione della ALV
Se il fondatore decide per l'attuazione operativa del suo progetto, avviene la cancellazione ufficiale dal collocamento pubblico presso il RAV di Thusis, ponendo fine allo status di persona registrata come disoccupata. Con questo passo vengono meno tutti gli obblighi relativi al mercato del lavoro, ma anche il diritto alle regolari indennità giornaliere mensili.
Per promuovere la disponibilità al rischio desiderata dal punto di vista economico e per attenuare le drammatiche conseguenze di un precoce fallimento imprenditoriale, la AVIG attua a questo punto un sostanziale meccanismo di tutela giuridica. Per le persone che compiono il passaggio all'attività indipendente dopo una fase di pianificazione promossa dalla ALV, il regolare periodo di quadro di due anni per la percezione delle prestazioni viene esteso massicciamente a quattro anni (art. 71d cpv. 2 AVIG).
Se la start-up dovesse rivelarsi non redditizia all'interno di questa finestra estesa di quattro anni, questa rete di protezione consente alla persona di abbandonare formalmente e definitivamente l'attività indipendente e di iscriversi nuovamente come disoccupata presso il comune di residenza e il RAV di Thusis. In questo caso, essa può ricorrere al diritto residuo delle sue indennità giornaliere originariamente aperte (deducendo le 90 indennità FSE già consumate), senza dover soddisfare il requisito di un nuovo periodo di contribuzione di dodici mesi generato da un lavoro dipendente. Questa regolamentazione salvaguarda efficacemente i fondatori i cui progetti sono falliti dall'immediato esaurimento del diritto e dal ricorso all'assistenza sociale cantonale. Il Tribunale federale ha ribadito in sentenze fondamentali (come DTF 133 V 133) che questo prolungamento del periodo di quadro di quattro anni per evitare disparità di trattamento non si applica solo ai titolari di ditte individuali, ma va applicato esplicitamente anche a persone in posizione analoga a quella di un datore di lavoro che hanno fondato una Sagl o SA e l'hanno dimostrabilmente liquidata.
Scenario B: Interruzione del progetto e ritorno all'obbligo di controllo
Se al termine della fase di pianificazione, dopo un'approfondita indagine di mercato, il richiedente giunge alla conclusione che il suo progetto non supera l'esame della realtà economica o che i finanziamenti necessari non possono essere reperiti, deve rinunciare all'avvio dell'attività indipendente a titolo principale. Le conseguenze giuridiche di questa interruzione sono severe e richiedono un'azione immediata.
In primo luogo, il progetto promosso tramite FSE deve essere abbandonato completamente e definitivamente; la prosecuzione come hobby o come attività accessoria ridotta percependo le indennità ALV è vietata dalla legge. In secondo luogo, dal primo giorno successivo al termine della fase di pianificazione, la persona è nuovamente e integralmente soggetta alle ampie prescrizioni di controllo dell'assicurazione contro la disoccupazione. La sospensione degli obblighi viene revocata; la persona assicurata deve immediatamente dimostrare al RAV di Thusis ricerche di lavoro personali sotto forma di candidature qualificate ed è costretta ad accettare immediatamente qualsiasi lavoro dipendente adeguato per ridurre il danno.
Il comportamento del richiedente durante e alla fine della fase di pianificazione acquisisce una particolare rilevanza giuridica. Se la persona interrompe la fase di pianificazione per una colpa a lei imputabile, o se rinuncia alla vera e propria fondazione d'impresa dopo la percezione completa delle 90 indennità giornaliere per motivi puramente soggettivi e personali, la AVIG prevede severi meccanismi sanzionatori. Ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. g AVIG, l'ufficio cantonale dispone in tali casi una sospensione del diritto all'indennità. Questa sanzione priva la persona disoccupata dell'indennità giornaliera per un numero definito di giorni, con la misura della sanzione che varia proporzionalmente al grado della colpa, ma in questa specifica costellazione è limitata per legge ad un massimo di 25 giorni di sospensione.
| Pietre miliari critiche & Termini | Durata / Scadenza | Rilevanza nel diritto delle assicurazioni sociali nel processo FSE | |---|---|---| | Domanda di fideiussione con indennità | Entro 19 settimane | Termine dall'inizio della disoccupazione per la presentazione della domanda in caso di fruizione combinata (ALV e BG OST-SÜD). | | Durata massima fase di pianificazione | 90 indennità giornaliere | Corrisponde a circa quattro mesi; esonero totale dagli obblighi di controllo RAV e dalle ricerche di lavoro. | | Punto decisionale (Realizzazione) | Ultimo giorno della fase | Comunicazione scritta obbligatoria al KIGA Grigioni e al RAV Thusis sull'avvio o l'interruzione del progetto. | | Preparto capitale cassa pensione LPP | 12 mesi | Termine di decadenza assoluto dall'avvio dell'attività indipendente per la presentazione della domanda di versamento alla cassa pensione. | | Prolungamento periodo di quadro ALV | 4 anni | Periodo di quadro esteso per la percezione delle prestazioni come rete di protezione in caso di abbandono formale e definitivo dell'attività. | | Sanzione per interruzione per colpa propria | Max. 25 giorni di sospensione | Blocco dell'indennità giornaliera ai sensi dell'art. 30 cpv. 1 lett. g AVIG se il progetto promosso viene abbandonato senza un motivo obiettivo. |
Se durante controlli successivi delle casse di compensazione o delle casse di disoccupazione dovesse emergere che le indennità giornaliere della fase di pianificazione sono state percepite simulando fatti non veritieri – ad esempio se il KIGA rileva che la società presuntamente pianificata era già pienamente operativa prima dell'approvazione della FSE o che di fatto esisteva già un impiego dipendente sotto le spoglie dell'attività indipendente –, la legge qualifica le prestazioni percepite imperativamente come percezione indebita di prestazioni. Ai sensi della Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (art. 25 cpv. 1 LPGA), la cassa di disoccupazione deve obbligatoriamente richiedere la restituzione di tali importi.
I termini di prescrizione per queste restituzioni sono rigidi: il diritto di chiedere la restituzione si estingue di regola dopo tre anni (termine relativo) da quando la cassa ne è venuta a conoscenza, ma al più tardi dopo cinque anni dal singolo pagamento (termine assoluto). La giurisprudenza del Tribunale federale stabilisce inoltre che per le restituzioni derivanti da atti punibili (come la truffa al momento della presentazione della domanda) fa fede il termine di prescrizione penale più lungo; questo termine più lungo si estende, secondo la DTF 147 V 417, anche agli eredi del beneficiario punibile, poiché i debiti di restituzione sono soggetti alla successione universale del diritto ereditario e non hanno un carattere sanzionatorio strettamente personale. Un condono della restituzione è possibile solo in caso di comprovata buona fede e contemporanea presenza di una grave difficoltà economica, ciò che è categoricamente escluso in caso di inganno consapevole dei consulenti del RAV.
Conclusione
La misura RAV 'Promozione dell'attività indipendente' si presenta come uno strumento dell'assicurazione svizzera contro la disoccupazione altamente efficace, ragionevole dal punto di vista economico, ma estremamente impegnativo dal punto di vista amministrativo e giuridico. L'approvazione delle 90 indennità giornaliere di pianificazione da parte del servizio AMM del KIGA dei Grigioni richiede non solo la presentazione di un progetto di massima economicamente solido e finanziariamente ben strutturato, ma presuppone imperativamente la completa esclusione di qualsiasi colpa causale personale nella precedente disdetta del contratto di lavoro.
I futuri imprenditori del bacino d'utenza del RAV di Thusis devono essere pienamente consapevoli dell'ampia portata delle loro decisioni nel diritto delle assicurazioni sociali. Il campo di tensione giuridico tra la scelta della forma giuridica (ditta individuale contro Sagl/SA) e il riconoscimento come lavoratore indipendente da parte della SVA dei Grigioni cela rischi finanziari esistenziali. Questi vanno da conguagli dovuti all'accertamento di una falsa attività indipendente, al blocco delle prestazioni ALV per le persone in posizione analoga a quella di un datore di lavoro, fino alla perdita irreversibile dei diritti della cassa pensione per il mancato rispetto di termini rigidi. Solo chi al termine della fase di pianificazione di 90 giorni effettua una corretta cancellazione e trasferisce regolarmente l'attività imprenditoriale sul mercato beneficia del prolungamento di quattro anni del periodo di quadro ALV, che funge da essenziale rete di protezione statale qualora il passo verso l'attività indipendente dovesse, contro ogni aspettativa, fallire.
